【재결요지】 피청구인이 이익형량을 행하지 아니하거나 청구인들에게 미치는 불이익에 대한 고려를 누락한 채, 단지 전통한옥밀집지역에서의 한옥의 경관적 특성 유지 및 전통문화자원 관리라는 공익만의 관점에서 행한 이 사건 처분은 위법하다.
【주문】 피청구인이 2011. 3. 8. 청구인에게 한 지구단위계획 경미한 사항 변경신청에 대한 반려처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 3. 8. 청구인에게 한 지구단위계획 경미한 사항 변경신청에 대한 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인들은 2010. 12. 10. ‘서울 ○○구 ○○동 22-1과 같은 동 22-5의 공동개발을 ○○동 22-1의 단독개발로 변경’하여 줄 것을 내용으로 하는 ‘지구단위계획의 경미한 사항 변경신청’(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2011. 3. 8. 청구인에게 ‘2010년 제5차(2010 8. 19.) ○○구 도시계획위원회 심의결과 「주변지역과 어울리는 디자인(한옥형)으로 설계 검토」하도록 보류(재심의) 결정되어 이를 통보하였으나 위 심의결과가 반영되어 있지 않아 보완요청을 하였고, 이에 대하여 청구인들이 제출한 의견서를 검토한 바 심의결과를 반영할 의사가 없는 것으로 판단되어 구 도시계획위원회에 재상정이 불가하다’는 이유로 이 사건 신청을 반려하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 제1종지구단위계획 수립지침에서 정한 인접필지(동소 22-5호)와 당 필지의 소유자가 변경되었음이 확실하여 공동개발 지정이라는 지침의 이행이 어려운 필지가 되었음에도 2010. 2. 25. ○○궁 주변 제1종 지구단위계획 변경 결정시에도 아무런 검토없이 공동개발에 대한 과거의 결정(2006. 3. 23.)을 그대로 인용하였고, 스스로도 공동개발 지정을 변경할 경우에는 구 도시계획위원회를 통하여 판단하도록 하는 경미한 변경으로 처리하고 있다. 그런데 공동개발의 지정의 원인이 없어진 경미한 변경심의신청을 구 도시계획위원회를 근거로 주변지역과 어울리는 디자인(한옥형)으로 설계 검토라는 의견을 보류라는 심의결과로 전 토지소유자에게 통보하였고, 청구인이 그 후 새로운 소유자가 되어 신청서를 제출하였음에도 전 소유자에게 통보한 심의결과를 반영할 의사가 없는 것으로 판단하여 구 도시계획위원회에 재상정 불가로 반려하였다. 그러나 민원사무처리에 관한 법률 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항에 의할 때 청구인의 신청엔 구비서류 미보완의 흠결의 없음에도 민원을 반려한 것은 위법ㆍ부당하다.
나. 한편, 검토하라고 보류된 위원회의 심의결과를 청구인이 꼭 반영해야 하는 의무가 없는 것인데도 관련 법률 및 지침에 위법함이 없는 청구인의 보완의견을 미반영 이라는 사유로 심의상정도없이 반려처분한 것은 심의안건에 대한 가결, 부결, 또는 수정가결 등 심의결과에 해당하지 않으므로 적법한 처분이 아니다.
다. 한옥형 설계는 건축물 외관에 관한 것으로 피청구인이 청구인의 ○○궁 주변 제1종 지구단위계획 수립지침 제8장 외관에 관한 사항 제22조(건축물 외부형태)에 규정됨이 없는 요구사항으로 현재 수립되어 있지 않은 지침을 적용하라는 것으로 금회 청구인의 공동개발 지정변경 신청에서 검토할 수 있는 사항이 아니다. 따라서, 한옥형 설계검토 즉, 건축물 외관에 대해 변경하라는 보완요구는 관련 법률 및 지침을 벗어난 위법한 처분이다.
3. 피청구인 주장
가. 지구단위계획 수립당시 ○○동 22-1호와 22-5호는 소유자가 동일하고 본 계획의 정비방향에 부합하기 위하여 국토해양부 지구단위계획 수립지침 제12절 공동개발 및 합벽건축 3-12-2(1)항에 근거하여 공동개발 지정하였고, 소유자가 상이한 ○○동 20호와 21호는 3-12-1 4항에 근거하여 공동개발 권장으로 결정한 사항이다.
나. 상기필지가 속하고 있는 ○○구 ○○궁 주변 제1종지구단위계획구역은 과소필지 해소와 소방도로의 확보를 위하여 건축선 후퇴, 공동개발 등으로 정비방향을 수립하였으며, 전통한옥밀집지역으로 지정 및 공고되어 한옥밀집 주거지역내 전통한옥의 경관적 특성을 유지하고 전통문화자원의 체계적ㆍ계획적 관리가 필요한 지역으로, 청구인이 제안한 건축계획(7층, 노출콘크리트마감)은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 경미한 변경사항에 대한 심의권한 및 의결권이 있는 구 도시계획위원회의 심의결과“ 주변지역과 어울리는 디자인(한옥형)으로 설계검토”를 반영하지 않았고 본 지역의 주변환경과 어울리지 않아 보완요청하였으나 미보완하여 반려처분한 것으로 청구인의 주장은 이유없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 2006. 3. 23. 서울시 고시 제2006-104호로 ○○동 22-1호와 22-5호의 공동개발 지정 등이 포함된 ○○궁 주변 제1종지구단위계획이 결정ㆍ고시되었다.
(나) 청구외 이○○이 2010. 7. 20. 피청구인에게 ○○동 22-1외 1필지의 지구단위계획과 관련하여 공동개발을 단독개발로 변경하는 신청을 하자, 피청구인은 같은 해 8. 30. 청구인에게 주변지역과 어울리는 디자인(한옥형)으로 설계검토를 사유로 보류된 2010년 제5차 도시계획위원회 심의( 2010 8. 19.) 결과를 통보하였다.
(다) 청구인이 2010. 12. 10. 피청구인에게 공동개발(○○동 22-1, 22-5호)을 단독개발(○○동 22-5호)로 변경을 요청하는 지구단위계획의 경미한 사항 변경신청을 하자, 피청구인은 2011. 3. 8. 청구인에게 2010년 제5차(2010 8. 19.) ○○구 도시계획위원회 심의결과 「주변지역과 어울리는 디자인(한옥형)으로 설계 검토」하도록 보류(재심의) 결정되어 이를 통보하였으나 위 심의결과가 반영되어 있지 않아 보완요청을 하였고, 이에 대하여 청구인들이 제출한 의견서를 검토한 바 심의결과를 반영할 의사가 없는 것으로 판단되어 구 도시계획위원회에 재상정이 불가하다’는 내용으로 신청을 반려하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「국토계획법」제26조 제1항에 의하면, 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다고 규정하고, 제1호 내지 제2호에서 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항을 규정하고 있으며, 제2항에서 위 입안제안을 제안 받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 지구단위계획은 행정계획에 해당하는바, 행정계획은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하게 되고(대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 등 참조), 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 지구단위계획의 변경입안 제안을 받아들여서 지구단위계획을 변경할 것인지의 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 할 것이고, 이 사건에서 청구인은 ○○동 22-1과 22-5의 공동개발을 ○○동 22-1의 단독개발로 변경 입안하여 줄 것을 피청구인에게 제안하였으나 피청구인이 이를 반려하였는바, 이 사건의 쟁점은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 앞서 본 법리에 따라 객관적이고 정당한 이익형량을 하였는지, 아니면 정당한 이익형량을 하지 못한 형량하자가 있었는지의 여부에 있다고 할 것이다.
청구인들이 피청구인에게 입안 제안을 한 이 사건 신청은, ‘○○동 22-1과 22-5의 공동개발을 ○○동 22-1의 단독개발로 변경’하여 줄 것을 내용으로 하는 ‘지구단위계획의 경미한 사항 변경신청’이다. 이 사건 신청서의 신청사유를 보면, (1)청구인들은 ○○동 22-1 지상 기존 건축물이 노후화되어 신축하려고 하나 지구단위계획에서 위 22-1과 22-5가 공동개발로 지정되어 있어 공동개발지정을 해제하고 단독개발을 하고자 한다. (2)지구단위계획에서 주변의 모든 소규모 필지를 살펴보면 ‘공동개발 지정’이 아닌 ‘공동개발 권장’으로 되어 있으나 유독 위 22-1과 22-5만이 공동개발로 지정되어 있다. (3)그와 같이 된 사유는 위 22-1과 22-5은 당초 지구단위계획결정 당시 동일가족 소유로서 그 소유자가 공동개발을 원하여 그와 같이 지정된 것이지만 그 후 위 22-1과 22-5의 소유자가 달라졌다. (4)신청필지는 막다른 도로에 위치하고 있으며, 노후화하여 현재 거주가 어려운 상태로서 위험요인 및 방범 사각지대에 위치하고 있어 시급한 단독개발이 불가피하다는 것이다.
그렇다면, 이와 같은 지구단위계획의 변경입안 제안을 받은 피청구인으로서는 그와 같이 변경 입안할 것인지를 결정함에 있어서, 위 22-1과 22-5의 소유자가 달라짐으로 인해 공동개발의 필연성이 없어지게 된 것인지, 신청필지의 현황 및 그 지상 건축물의 노후화 등으로 인한 위험요인이 있어 단독개발로 변경할 필요가 있는지 등 제반 사정을 살펴서 위 22-1과 22-5의 공동개발로써 달성하고자 하는 공익과 공동개발로 인해 초래되는 위와 같은 청구인들의 불이익 등을 정당하게 형량 하였어야하나, 이익형량을 행하지 아니하거나 청구인들에게 미치는 불이익에 대한 고려를 누락한 채, 단지 전통한옥밀집지역에서의 한옥의 경관적 특성 유지 및 전통문화자원 관리라는 공익만의 관점에서 「주변지역과 어울리는 디자인(한옥형)으로 설계 검토」하라고 한 종로구 도시계획위원회 심의결과를 청구인들이 반영할 의사가 없다는 이유만으로 이 사건 신청을 반려하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
